Introducción: La Jerarquía Normativa en Suelo Rústico y la Disposición Transitoria Clave
La tramitación de autorizaciones para construir viviendas unifamiliares en los bordes de los núcleos urbanos, en suelos que el planeamiento municipal no considera directamente edificables, es uno de los escenarios más complejos y recurrentes en el urbanismo cántabro. A menudo, las determinaciones de un Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) pueden imponer condiciones más restrictivas que las que establece la propia legislación autonómica del suelo (anteriormente la Ley 2/2001, LOTRUSCA, y su Disposición Transitoria 9ª – DT9ª; actualmente la Ley 5/2022, LOTUCA, y su Artículo 51).
Este post técnico analiza un expediente significativo tramitado en Rucandial (Peñacastillo), municipio de Santander, donde la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo (CROTU) AUTORIZÓ la construcción de una vivienda unifamiliar en un suelo clasificado por el PGOU de Santander como Suelo Urbanizable No Programado (asimilable a Suelo Rústico de Protección Ordinaria – SRPO). Esta autorización se produjo a pesar de que el informe técnico municipal era desfavorable, argumentando que la propuesta superaba la edificabilidad y altura permitidas por el PGOU y no cumplía la parcela mínima municipal para suelo no urbanizable común si no aplicaba la DT9ª. El caso es paradigmático para entender la prevalencia de la DT9ª (y por extensión, del actual Art. 51 LOTUCA) sobre el planeamiento municipal cuando este no ha prohibido expresamente su aplicación mediante ordenanza.
1. El Marco Normativo y Competencial: Santander con PGOU y la LOTRUSCA
La situación de partida era la siguiente:
- Planeamiento Municipal: Santander dispone de un Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) vigente (aprobado en 1997, aunque con modificaciones posteriores).
- Clasificación del Suelo por el PGOU: La parcela objeto del expediente (Ref. Cat. 39900A012005480000ML), con una superficie de 3.106 m², estaba clasificada por el PGOU de Santander como Suelo Urbanizable No Programado.
- Asimilación Legal (Ley 2/2001): Según la Disposición Transitoria Segunda (DT2ª) de la Ley 2/2001, este tipo de suelo (Urbanizable No Programado) se asimilaba al régimen del Suelo Rústico de Protección Ordinaria (SRPO) a efectos de la aplicación de los usos y autorizaciones de la DT9ª de la misma ley.
- Competencia para Autorizar: Al tratarse de un municipio con PGOU (aunque no plenamente adaptado a la ley posterior en todos sus aspectos para estos suelos), y considerando la naturaleza de la autorización bajo la DT9ª, la competencia para otorgar la autorización final recaía en la CROTU (Art. 115.1 Ley 2/2001). El Ayuntamiento emitía un informe preceptivo.
2. La Disposición Transitoria Novena (DT9ª) de la Ley 2/2001: La Llave para la Edificación en los Bordes de Núcleo
La DT9ª fue, durante muchos años (hasta la entrada en vigor de la Ley 5/2022 que la sustituyó por un articulado permanente similar en el Art. 51), la principal vía legal para permitir la construcción de viviendas unifamiliares aisladas en el SRPO de municipios con planeamiento (PGOU o NNSS tipo ‘b’), bajo condiciones específicas:
- Ámbito: Suelo Rústico Ordinario (o asimilados como el Urbanizable No Programado).
- Distancia al Suelo Urbano: La edificación debía encontrarse, en su mayor parte, a un máximo de doscientos (200) metros del suelo urbano, medidos en proyección horizontal. (El extracto del expediente menciona un límite de 100m en una parte de la DT9ª, que aplicaba a municipios sin plan o con NNSS tipo ‘a’; para municipios con PGOU o NNSS tipo ‘b’ como Santander, el límite era de 200m, que es el que finalmente parece aplicarse).
- Parcela Mínima y Otros Parámetros: La propia DT9ª y el Artículo 114 de la Ley 2/2001 establecían parámetros de parcela mínima (1.500 m² o 2.000 m² según casos), ocupación máxima (10-15%), altura, retranqueos, etc.
3. El Proyecto y el Informe Municipal Desfavorable
La solicitud promovida buscaba la construcción de una vivienda unifamiliar de dos plantas, con una superficie construida de 332,05 m² y una ocupación en planta de 272,58 m² sobre la parcela de 3.106 m². El diseño buscaba adaptarse a la topografía, con acabados considerados adecuados (monocapa, zinc, madera).
El informe técnico del Ayuntamiento de Santander fue DESFAVORABLE en varios puntos clave, basándose en las determinaciones de su propio PGOU:
- Superación de Edificabilidad y Altura del PGOU: Se indicó que la construcción propuesta superaba la edificabilidad máxima y la altura de cornisa máxima permitidas por el PGOU de Santander para ese tipo de suelo.
- Incumplimiento de Parcela Mínima del PGOU (si no aplicaba DT9ª): El informe municipal señalaba que, si no se considerase de aplicación la DT9ª, la propuesta también incumpliría la parcela mínima exigida por el PGOU para construir vivienda unifamiliar en suelo no urbanizable común (5.000 m² de vinculación, con parcela soporte no inferior a 2.500 m²), además de las separaciones a colindantes (10m) y a caminos (5m) del PGOU.
- Afección Sectorial: Se identificó que parte de la parcela estaba dentro de la zona de afección de la autovía S-20, lo que requeriría informe previo sectorial de la Demarcación de Carreteras del Estado.
- Cumplimiento Normas de Aplicación Directa LOTRUSCA: A pesar de lo anterior, el informe municipal reconocía que no se observaban incumplimientos de las Normas de Aplicación Directa de los artículos 32 y siguientes de la LOTRUSCA (protección ambiental, cultural, paisajística).
4. El Análisis Técnico de la CROTU: La Prevalencia de la Normativa Autonómica
El informe de los servicios técnicos de la CROTU realizó un análisis diferente, centrándose en la aplicabilidad y cumplimiento de la legislación autonómica (Ley 2/2001 y su DT9ª):
- Afecciones Sectoriales: Se constató que la parcela no estaba afectada por Costas, Aguas, Patrimonio, Red Natura 2000 o Montes de Utilidad Pública. Se confirmó la afección por la S-20 y se indicó la necesidad del informe de Carreteras.
- Informe Favorable de Carreteras: Se destaca que, durante la tramitación, se incorporó el informe FAVORABLE de la Demarcación de Carreteras del Estado, subsanando la afección sectorial.
- Cumplimiento de la DT9ª y el Art. 114 LOTRUSCA: El punto crucial del informe de la CROTU es la afirmación: «No se observa incumplimiento de los parámetros urbanísticos del Artículo 114 y de la DT9ª de la Ley 2/2001.» Esto implica que:
- La parcela cumplía la superficie mínima exigida por la DT9ª (3.106 m² > 1.500/2.000 m²).
- La vivienda se situaba a menos de 200 metros del suelo urbano (el informe municipal lo sitúa a <100m).
- La ocupación (272,58 m² sobre 3.106 m² ≈ 8,7%) estaba dentro de los límites de la DT9ª (10-15%).
- Las alturas (6,7m a cornisa, 7,7m a cumbrera) y separaciones cumplían los mínimos de la ley autonómica.
- Principio de Prevalencia de la DT9ª: La CROTU fundamenta su decisión en que: «las previsiones de la DT9ª y actualmente del artículo 51 de la Ley 5/2022, prevalecen sobre las determinaciones del planeamiento municipal, pudiendo el Ayuntamiento aprobar la ordenanza que prohíba su aplicación, lo que no ha hecho el Ayuntamiento de Santander.»
5. La Decisión Final de la CROTU: AUTORIZACIÓN Basada en la Ley Autonómica
Vistos todos los informes (incluido el favorable de Carreteras y el desfavorable municipal en cuanto a parámetros del PGOU, pero favorable de la CROTU en cuanto a parámetros de la DT9ª), la CROTU acordó AUTORIZAR la construcción de la vivienda.
La justificación radica en la jerarquía normativa:
- La DT9ª de la Ley 2/2001 (norma autonómica con rango de Ley) establecía unas condiciones específicas y excepcionales para permitir viviendas en SRPO (o asimilados) en municipios con planeamiento.
- Estas condiciones de la ley autonómica prevalecen sobre las determinaciones de un PGOU municipal que pudieran ser más restrictivas para este tipo específico de actuación, a menos que el propio Ayuntamiento hubiera aprobado una ordenanza municipal específica prohibiendo o modulando la aplicación de dicha DT9ª en su término municipal.
- Como el Ayuntamiento de Santander no había aprobado tal ordenanza prohibitiva, y la propuesta cumplía los requisitos de la DT9ª y el Art. 114 de la Ley 2/2001, la CROTU consideró que la actuación era legalmente autorizable.
6. Lecciones Técnicas Fundamentales del Caso Santander (Rucandial):
Este expediente es de gran relevancia técnica por varias razones:
- Prevalencia de la Normativa Autonómica Habilitante: La DT9ª (y hoy el Art. 51 LOTUCA) actúa como una «válvula de escape» o un régimen específico que, si se cumplen sus condiciones, permite la edificación en los bordes de los núcleos incluso si el PGOU municipal impone mayores restricciones para ese suelo rústico o urbanizable no programado.
- Potestad Municipal para Limitar la Norma Autonómica: La clave para que el PGOU prevalezca en estos casos es que el Ayuntamiento ejerza su potestad (reconocida por la propia ley autonómica, antes en la DT9ª y ahora en el Art. 51.4 LOTUCA) de aprobar una ordenanza municipal específica que prohíba, limite o module la aplicación de estos artículos autonómicos en su término municipal. Si no existe tal ordenanza, la norma autonómica es de aplicación directa y preferente.
- Diferencia entre Suelo Urbanizable No Programado y Suelo No Urbanizable Común del PGOU: Es importante distinguir los regímenes. El informe municipal mencionaba las condiciones del PGOU para «suelo no urbanizable común» (parcela de 5.000m²), pero la parcela estaba clasificada como «urbanizable no programado», que la DT2ª asimilaba a SRPO para aplicar la DT9ª, con requisitos diferentes (ej. parcela de 1.500/2.000m²).
- Informe Municipal Desfavorable No Siempre es Determinante para CROTU: Cuando la discrepancia se basa en si aplicar la norma municipal más restrictiva o la autonómica habilitante (y el municipio no ha prohibido esta última), la CROTU puede (y debe) aplicar la norma autonómica si se cumplen sus requisitos.
- Importancia de los Informes Sectoriales Vinculantes: El informe favorable de Carreteras del Estado fue un paso necesario y habilitante para la autorización final.
En conclusión, este caso de Rucandial en Santander es un claro ejemplo de la compleja interacción entre el planeamiento municipal y la legislación urbanística autonómica en Cantabria. Demuestra que el cumplimiento de las disposiciones específicas de la ley autonómica (como la DT9ª en su momento) puede permitir actuaciones en suelo rústico (o asimilados) que, bajo una lectura estricta del PGOU municipal, no serían viables, siempre y cuando el Ayuntamiento no haya limitado expresamente esa posibilidad. Para los técnicos y promotores, es crucial analizar ambos niveles normativos y entender su jerarquía y prevalencia.
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